参阅报告 | 我国农村供水工程采用PPP模式现状、难点与建议（上）

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前 言

农村供水是城乡公共服务均等化、水利补短板重点领域。农村供水项目具有公益性和经营性双重特征。近些年来出台的涉农优惠政策以及农村供水的特殊优惠，给农村供水特别是城乡供水一体化项目提供了一定利润空间，使得项目具有较好的吸引力，大大增强了社会资本参与的积极性，农村供水PPP模式发展状况超出预期，但在实施过程还存在着不少难点问题，需要在政策和操作层面进一步完善和解决。

一

    农村供水PPP项目现状

（一）项目数量

据不完全统计，截至2019年8月，在全国PPP综合信息平台项目管理库中涉及农村供水[1]的PPP项目有85个，分布在全国22个省市区，且呈不均衡状态。其中，湖南省最多，农村供水PPP项目有18个，占全国的21%，其次为贵州省，有11个项目，四川、河北和天津等8个省（直辖市、自治区）各有1个，其余12个省区项目数量界于2~8个之间（见图1）。

图1  我国农村供水PPP项目分布情况（截至2019年8月）

（二）项目特点

1、从项目实施机构来看，受城乡供水二元管理模式的影响，项目实施主体主要为水利和市政两个部门。

2、从项目类型看，城乡供水一体化PPP项目居多，此外，也有一些单纯的农村饮水工程以成片打捆进行操作的项目，表明了城乡供水一体化的发展态势。

3、从项目性质看，项目主要有新建和既有（存量）项目的改扩建两类；从构成情况看，这两类项目各占一半，项目的合作模式也多为BOT+ROT模式。

4、从项目范围看，项目多以整县域为单元进行，管网长度长，水厂多且分散，一般分为集中供水区和分散供水区。

（三）农村供水PPP项目合作方式的主要内容

1、合作期限和交易结构。据统计，农村供水PPP项目都采用特许经营模式，但特许经营期差别较大，最短的为10年，最长的达31年，以20和30年居多。采用的交易结构主要有BOO、BOT、ROT、TOT、TOT+BOT等6种模式，其中采用BOT+ROT模式的项目最多，占比67%。

2、投融资规模。从项目资金规模来看，资金规模范围为0.58～24.76亿元，变化幅度较大。其中，投资规模超过10亿元的有15个，占项目数量的17.6%；1～10亿元的项目有65个，占76.5%；低于1亿元的有5个，占5.9%。从项目的社会资本方和政府方的股权占比来看，社会资本方股权占比最高为100%，最低为51%，大部分项目为80%。

3、回报机制。项目回报机制主要有可行性缺口补助、使用者付费和政府付费三种方式，以可行性缺口补助的回报机制为主，占78%。

（四）项目进展阶段

除了前述管理库中的85个项目外，目前处于识别阶段的项目还有36个，加起来农村供水PPP项目数量共有121个。按照财政部PPP项目的五阶段实施流程即识别、采购、准备、执行和移交，目前，处于识别阶段的项目数量占29.8%，处于采购阶段的项目有23个，占19.0%；处于准备阶段的项目有41个，占33.9%；进入执行阶段的项目有21个，占17.4%。其中，进入实施执行阶段的项目多为2016年和2017年， 2018年入库的项目大部分处于准备阶段。2016年和2017年入库数量最多，占项目数量的59%。

二
     农村供水PPP项目案例简析

基于农村供水现状特点，选择农村供水问题比较突出且已进入实施阶段的PPP项目作为分析案例。限于篇幅，本文仅介绍其中的海南省和湖北省的2个案例，前者特点是分块推进农村供水工作，后者则全县域整体考虑农村供水问题，两者都采用城乡一体化方式解决农村饮水不安全问题。

考虑到PPP模式涉及范围广、内容多，本文简要分析项目选择PPP模式的背景、投融资结构、合作机制和绩效考核等内容。 

（一）海南省屯昌县PPP项目

项目全称“海南省屯昌县城乡供水一体化项目”（以下简称“屯昌县PPP项目”），为第三批次国家PPP示范项目。

1、项目背景。屯昌县是海南省唯一的丘陵地带，多年平均降雨量达2000毫米，但年内和年际时空分布都不均。全县26.67万人中，农村人口占53.8%。由于经济欠发达，不少乡镇市政基础设施建设起步较晚，供水设施不完善，配水管网配套滞后，加之过去所建农村饮水不少已经损毁，因此拟通过实施城乡供水一体化解决农村饮水问题。“十三五”期间建设资金达5.2亿元，投资规模大，地方面临着较大的资金投入与配套问题。在国家大力推进PPP模式的背景下，屯昌县决定引入社会资本参与供水基础设施投资、建设和运营。项目物有所值综合评分值为78.576分，表明采用PPP模式具有优势。

2、PPP模式合作机制与投融资结构。项目实施方案依据城市供水项目经营属性，将本项目定位于准经营性项目，采用特许经营模式，特许经营期定为30年（不含建设期）。特许经营的具体模式为BORT（即建设—运营—租赁—移交）模式运作。项目工程总投资为1.84亿元。项目公司由政府方代表屯昌县城投公司和社会资本方共同组建，公司的资本金为工程总投资额的30%，其余70%的资金由项目公司负责贷款筹集。项目公司的股权结构中，政府占22.6%，社会资本占77.4%。最终的资本金规模按中标价测算，即资本金为中标价的30%。

3、回报机制。项目回报机制为可行性缺口补助，具体为管网租赁费、管网维护费及可行性缺口补助共三部分组成，其中，前两者即为管网使用费。项目公司在特许经营期内以自有资金投入和债权融资的方式进行项目投资建设。项目建设完成投入运营后，项目公司将建成的输水管网的使用权租赁给屯昌福泉自来水有限公司，项目公司通过在特许期内按管网租赁协议中的售水量阶梯区间收费约定获取回报。如果管网租赁费用收益不足以使得项目公司收回投资和取得8%的内部收益率，则由政府财政以可行性缺口补助的方式予以补贴，即：可行性缺口补助 = 管网使用服务费-管网租赁费-管网维护费管网使用费的初期价格由中标人在投标文件列出的数值来确定，后经过双方谈判后最终管网使用服务费确定为：管网使用服务费期初价为1555万元/年（比中标价下降158.33万元），管网维护费期初定价为100万元/年。可行性缺口补助费即为管网使用服务费减去管网租赁费和管网维护费。

4、绩效考核。（1）考核管理。运营期内，政府方主要通过定期和临时两种方式对项目公司管网维护服务质量进行考核，并将考核结果与管网维护费的支付挂钩。（2）管网维护不达标的违约金。本项目绩效考核的及格分为85分。若半年度管网维护服务得分超过（含）85分，则全额支付该半年度管网维护费；若该半年度管网维护服务得分不超过85分，则按每低1分处以人民币伍仟元的处罚，并调整可行性缺口补助额。（3）履约保函提取。无论是定期考核还是临时考核发现的问题，若项目公司未及时改正，政府方可根据约定提取项目公司提交的履约保函项下的相应金额。

（二）湖北省恩施州来凤县项目

项目全称“湖北省恩施州来凤县精准扶贫农村饮水安全PPP项目”（以下简称“来凤县PPP项目”），为第四批次国家PPP示范项目，是湖北首个采用PPP模式开展县域范围的农村供水项目。

1、项目背景。来凤县为湖北省西南端的国家重点扶贫县，境内降水大，但由于喀斯特地貌，保水能力差，雨停水漏，很多地方缺水。天旱时节，高山地区的群众往往半夜起来排队等水。在实施精准扶贫战略中，来凤县将农村饮水安全作为脱贫攻坚和农村基础设施建设的“头号工程”。基于“十一五”“十二五”时期农村饮水安全工作经验，水厂规模越大，运营成本越低，存活率就越高，因此摒弃“小打小闹”、低水平重复建设的做法，变“小厂、小网、分散、孤立”为“大水源、大水厂、大管网、新机制”。相对传统模式，新做法的一次性投资规模较大，而政府融资能力有限，故决定采用PPP模式。项目的物有所值综合评分值为83.45分，表明采用PPP模式优势较高。

2、合作模式与投融资结构。项目采取特许经营模式。实施方案中确定的项目总投资为3.95亿元，社会资本中标价为3.75亿元。项目公司为来凤县凤天农村供水有限责任公司，注册资本1.125亿元，占总投资的30%，剩余部分由项目公司从银行贷款。社会资本股权投资为5737.5万元，占注册资本的51.0%。

3、回报机制。按照项目实施方案，项目采用的回报机制为可行性缺口补助。项目公司通过投资、建设和运营本项目建设的水厂及管网，按照项目协议约定提供供水，使用者按约定水价付费，项目公司依此收回投资并获取合理回报。其中约定的保底水量及水价需要经过后期专业的财务测算进行估量。投资回报主要分为两个部分：一是特许经营期的运营维护，在使用者付费不足以覆盖项目的运营维护成本的情况下，按年经营投资回报率7%来进行可行性缺口补助，即（使用者付费+补贴-经营成本）/经营成本=7%；二是使用者付费能够覆盖项目的运营维护成本，无需政府补贴；收益超过运营成本7%的部分由政府与社会资本约定比例分成。

4、绩效考核。由于项目涉及到可行性缺口补助，按PPP政策规定需要进行绩效考核。无论是项目的实施方案还是项目的合同，这部分内容都不明确。之后合作双方签订了补充协议，但只进一步明确了合同中的有关投资收益和风险承担责任，约定政府最高缺口补贴额，没有强化和完善绩效考核内容。

来源：参阅报告  总第684期 

作者：李香云

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